十九大以來(lái), 自然保護(hù)地體系建設(shè)作為生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容, 受到黨和國(guó)家的高度重視, 2019年1月23日, 習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議, 審議通過(guò)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》), 表明自然保護(hù)地建設(shè)將以整體性、協(xié)調(diào)性方式推進(jìn)。自2004年全國(guó)人大常委會(huì)首次將《自然保護(hù)區(qū)法》列入立法計(jì)劃以來(lái), 到2018年十三屆全國(guó)人大常委會(huì)將《國(guó)家公園法》列入立法計(jì)劃, 相關(guān)法律的制定經(jīng)歷了曲折反復(fù)。梳理各種觀點(diǎn)發(fā)現(xiàn), 雖然各方面都在呼吁進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”并鼎力推動(dòng), 但《國(guó)家公園法》或《自然保護(hù)地法》始終面目模糊, 共識(shí)并未達(dá)成。如何站在新時(shí)代的新起點(diǎn)上, 以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引, 全面認(rèn)識(shí)自然保護(hù)地體系建設(shè)過(guò)程中的生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的關(guān)系, 深入研究與自然保護(hù)地建設(shè)有關(guān)的各種利益訴求與保障條件、現(xiàn)行法律沖突與空白, 建立有說(shuō)服力的《自然保護(hù)地法》基礎(chǔ)理論與技術(shù)方案, 是必須回答的現(xiàn)實(shí)課題。

1  國(guó)家自然保護(hù)地體系改革方案提出了整體性立法需求

建立自然保護(hù)地是迄今為止最有效的保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)、維護(hù)生物多樣性的理想模式(Lausche, 2016; 唐芳林, 2018)。但建設(shè)自然保護(hù)地體系涉及森林、濕地、荒漠、海洋等不同生態(tài)系統(tǒng)和多個(gè)管理部門、多方利益主體, 是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。國(guó)家公園與自然保護(hù)地立法, 核心是要將這個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程所涉及的各種利益關(guān)系予以妥善調(diào)整, 建立人與自然、人與人之間的雙重和諧秩序(Lausche, 2016)。只有正確認(rèn)識(shí)自然保護(hù)地體系的方位與使命, 才可能解決立法的基本需求。

1.1  國(guó)家公園改革試點(diǎn)是自然保護(hù)地體系建設(shè)的重要組成部分

回顧自十八大以來(lái)的國(guó)家公園體制改革進(jìn)程, 從提出國(guó)家公園體制改革的任務(wù), 到明確提出建立國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)目標(biāo), 將國(guó)家公園改革作為自然保護(hù)地體系重要組成部分的思路日益清晰。

十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出要推進(jìn)國(guó)家公園改革, 強(qiáng)調(diào)“實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度, 完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度, 用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。“十三五”規(guī)劃綱要對(duì)國(guó)家公園體制改革做了進(jìn)一步細(xì)化, 明確以風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、沙漠公園等為國(guó)家公園的保護(hù)范圍; 以典型生態(tài)系統(tǒng)、物種、基因和景觀多樣性為保護(hù)重點(diǎn); 以構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、 確定產(chǎn)權(quán)主體、 創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式, 適度開發(fā)公眾休閑、旅游觀光、生態(tài)康養(yǎng)服務(wù)和產(chǎn)品, 實(shí)施生態(tài)移民等為保護(hù)路徑; 以保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主, 構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)為保護(hù)原則;以全面提升各類自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務(wù)功能, 筑牢生態(tài)安全屏障為保護(hù)目標(biāo)(http://www.xinhuanet.com//politics/2016lh/2016-03/17/c_1118366322.htm)?！秶?guó)家公園體制改革總體方案》做出了具體安排, 明確了國(guó)家公園改革任務(wù)是“加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)為基礎(chǔ), 以實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo), 理順管理體制, 創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制, 健全法治保障, 強(qiáng)化監(jiān)督管理, 構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制, 建立分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系” (http://politics.people.com.cn/n1/2017/0927/c1001-29561108.html)。改革主要路徑是: 將創(chuàng)新體制和完善機(jī)制放在優(yōu)先位置, 進(jìn)行相關(guān)部門職能整合; 既進(jìn)行總體布局又分布推進(jìn), 在提出空間布局、明確數(shù)量規(guī)模的基礎(chǔ)上, 成熟一個(gè)設(shè)立一個(gè)。確立了生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性的基本原則。并特別強(qiáng)調(diào), 進(jìn)行國(guó)家公園體制改革目標(biāo)是構(gòu)建以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地體系。

十九大報(bào)告明確提出要建立“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”, 澄清了國(guó)家公園與自然保護(hù)地不是“替代”關(guān)系, 進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國(guó)家公園改革的“先行先試”性質(zhì), 改革的最終目標(biāo)是要建立完整的自然保護(hù)地體系。2019年1月,《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào): 要按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念, 創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制機(jī)制, 實(shí)施自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分級(jí)管理、分區(qū)管控, 把具有國(guó)家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)納入國(guó)家公園體系, 實(shí)行嚴(yán)格保護(hù), 形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系。這表明, 國(guó)家公園是中國(guó)自然保護(hù)地最重要的類型, 承擔(dān)著國(guó)家國(guó)土生態(tài)安全屏障的重任, 是社會(huì)公共利益的組成部分。通過(guò)建立國(guó)家公園體制, 改革自然保護(hù)領(lǐng)域存在的問(wèn)題, 是建立中國(guó)自然保護(hù)地體系的“先手棋”。

1.2  自然保護(hù)地管理體系建設(shè)是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要組成部分

從十八大提出國(guó)家公園體制改革任務(wù), 到十九大報(bào)告提出建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系, 始終是將國(guó)家公園和自然保護(hù)地體系建設(shè)作為生態(tài)文明制度建設(shè)的一項(xiàng)內(nèi)容, 并與相關(guān)制度平行提出。我們必須從生態(tài)文明制度建設(shè)的整體性角度來(lái)認(rèn)識(shí)國(guó)家公園和自然保護(hù)地體系建設(shè)的方位與使命。

十八屆三中全會(huì)《決定》將“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”作為一個(gè)專題, 進(jìn)行國(guó)家公園體制改革是生態(tài)文明建設(shè)的四項(xiàng)重要改革任務(wù)之一。四項(xiàng)改革任務(wù)分別是: (1)建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度(國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制和監(jiān)管體制); (2)建立生態(tài)保護(hù)紅線制度(主體功能區(qū)、國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)、國(guó)家公園體制); (3)建立資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度(資源稅、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、地區(qū)間生態(tài)補(bǔ)償); (4)建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制(陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)、國(guó)有林區(qū)經(jīng)營(yíng)管理體制、集體林權(quán)制度改革)。由此可見, 國(guó)家公園體制改革從開始就不是一項(xiàng)單獨(dú)的任務(wù), 而是作為生態(tài)保護(hù)紅線制度的重要組成部分, 需要與主體功能區(qū)制度、國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)共同推進(jìn)。

十九大報(bào)告更加突出了改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。在“加快生態(tài)文明制度改革, 建設(shè)美麗中國(guó)”部分, 提出“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo), 設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu), 完善生態(tài)環(huán)境管理制度, 統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé), 統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé), 統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度, 完善主體功能區(qū)配套政策, 建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為”, 再次將自然保護(hù)地體系建設(shè)與國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度、主體功能區(qū)配套政策相并列。

由此可以看出, 自然保護(hù)地體系建設(shè)從來(lái)就不是一項(xiàng)孤立的改革。它需要為自然保護(hù)地體系建設(shè)提供所有權(quán)制度安排, 以明確國(guó)家所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人代表為目標(biāo), 推進(jìn)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革, 形成國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督的新型體制; 需要為自然保護(hù)地體系建設(shè)提供體制機(jī)制基礎(chǔ), 按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念, 由一個(gè)部門負(fù)責(zé)對(duì)山水林田湖草進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù), 推進(jìn)對(duì)管轄范圍內(nèi)所有國(guó)土空間的用途管制, 實(shí)現(xiàn)管理體制改革; 需要為國(guó)家公園和自然保護(hù)地立法提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn), 以國(guó)家公園體制改革為試點(diǎn)示范, 優(yōu)化保護(hù)地體系, 實(shí)施統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理實(shí)踐, 探索建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。只有這些改革措施系統(tǒng)進(jìn)行、協(xié)同發(fā)力, 才可能完成對(duì)自然生態(tài)空間和自然資源資產(chǎn)的統(tǒng)一管理改革, 實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)格保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)和整體保護(hù)。

1.3  國(guó)家公園體制改革實(shí)踐迫切需要完善自然保護(hù)地體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)

為推進(jìn)自然保護(hù)地體系建設(shè)和體制改革, 國(guó)家出臺(tái)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案, 組建新的自然資源部、設(shè)立林草局并大力推進(jìn)國(guó)家公園體制改革(http://www.gov.cn/guowuyuan/2018-03/14/content_5273856.htm), 力求以“頂層設(shè)計(jì)+試點(diǎn)示范”的方式系統(tǒng)推進(jìn)、整體推進(jìn)。

目前, 改革正在迅速展開, 國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)也取得了明顯進(jìn)展。但是, 在改革實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些令人憂慮的現(xiàn)象(李將輝, 2019)。突出表現(xiàn)為國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)的推進(jìn)情況不平衡, 各類國(guó)家公園與頂層設(shè)計(jì)之間的關(guān)系不清楚, 各試點(diǎn)地方“各顯神通”與改革目標(biāo)之間的匹配度缺乏評(píng)估與預(yù)測(cè)。有的試點(diǎn)實(shí)際上只是將原有不同形式的保護(hù)地簡(jiǎn)單整合、換個(gè)牌子; 有的試點(diǎn)雖然探索了地方立法方式, 卻由于國(guó)家公園體制改革本身不屬于地方立法權(quán)限, 既不能解決根本問(wèn)題, 還可能有“越權(quán)”之嫌; 有的試點(diǎn)由主管部門或地方政府單向推進(jìn), 未將中央與地方、中央和地方各相關(guān)部門、政府與企業(yè)和社會(huì)等各方面的關(guān)系予以統(tǒng)籌考慮并納入改革范圍。更為嚴(yán)重的是, 國(guó)家公園體制改革方案明確要求進(jìn)行的財(cái)政投入結(jié)構(gòu)性重組、多元化投入渠道等核心改革, 試點(diǎn)地區(qū)的改革方案基本上沒(méi)有涉及; 改革方案高度重視并置于優(yōu)先地位的“創(chuàng)新體制機(jī)制”要求, 因缺乏基礎(chǔ)性研究和有效設(shè)計(jì)也難見清晰的“路線圖”。雖然這些問(wèn)題在改革起步時(shí)在所難免, 但必須引起高度重視。

國(guó)家公園及各種自然保護(hù)地的治理體系與治理能力極不統(tǒng)一的管理現(xiàn)狀, 與國(guó)家建設(shè)“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地管理體系”的目標(biāo)和任務(wù)還存在較大差距, 成為了自然保護(hù)地體系建設(shè)面臨的最大挑戰(zhàn)?？梢灶A(yù)見, 隨著自然保護(hù)地體系建設(shè)的迅速推進(jìn), 自然保護(hù)地功能實(shí)現(xiàn)過(guò)程中與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各種功能之間的矛盾會(huì)更加尖銳, 依附于不同功能之上的多元利益也必將產(chǎn)生不同程度的沖突。迫切需要有整體性系統(tǒng)性的制度安排, 協(xié)調(diào)自然保護(hù)地體系建設(shè)過(guò)程中的多種功能以及依附其上的多元利益關(guān)系, 確定不同類型利益訴求的優(yōu)先位序, 建立保護(hù)利益訴求的基本規(guī)則和具體制度, 協(xié)調(diào)自然保護(hù)地體系建設(shè)中可能普遍存在的功能矛盾與多元利益沖突。法律作為國(guó)家最正式的制度安排, 具有依靠國(guó)家機(jī)器加以實(shí)施的強(qiáng)制性, 是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系的最重要的國(guó)家治理方式。

在全面實(shí)施依法治國(guó), 推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的改革背景下, 也必須以法治思維與法治方法協(xié)調(diào)自然保護(hù)地體系建設(shè)過(guò)程中復(fù)雜的功能矛盾與多元利益沖突, 探索自然保護(hù)地體系建設(shè)與發(fā)展的新途徑。只有為自然保護(hù)地立法, 才能為各類保護(hù)地的設(shè)立與保護(hù)建立硬約束, 為實(shí)現(xiàn)保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性的目標(biāo)提供法治保障; 也才能將自然保護(hù)地體系建設(shè)“保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)”為主的定位通過(guò)法律的制度化、規(guī)范化、程序化安排落到實(shí)處。通過(guò)法律制度的合理配置行政權(quán)力、界定市場(chǎng)主體的權(quán)利邊界, 建立不同部門之間與不同區(qū)域之間的協(xié)調(diào)制度、監(jiān)管制度、交易制度、公眾參與制度、糾紛解決制度等, 形成系統(tǒng)性、整體性運(yùn)行機(jī)制, 引領(lǐng)自然保護(hù)地體系建設(shè)與社會(huì)和諧發(fā)展。正是在這個(gè)意義上, 自然保護(hù)地體系建設(shè)立法先行意義重大, 讓各項(xiàng)改革都于法有據(jù), 不僅可以節(jié)約改革成本, 更重要的是保證自然保護(hù)地體系建設(shè)有序推進(jìn), 避免出現(xiàn)“顛覆性錯(cuò)誤”。

2  以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系立法必須整體謀劃

近兩年來(lái), 為國(guó)家公園和自然保護(hù)地立法的呼聲高漲。尤其是在《國(guó)家公園體制改革總體方案》出臺(tái)以后, 國(guó)家公園試點(diǎn)的話題升溫, 各方面更加關(guān)注國(guó)家公園立法問(wèn)題。不少學(xué)者從不同角度提出要制定《國(guó)家公園法》, 但有兩個(gè)方面的爭(zhēng)議: 一是對(duì)《國(guó)家公園法》與《自然保護(hù)地法》的關(guān)系有著不同解讀, 二是對(duì)《國(guó)家公園法》的性質(zhì)定位有不同看法(秦天寶, 2018)。在相關(guān)改革文件中, 也分別提出了制定《國(guó)家公園法》與《自然保護(hù)地法》的要求。目前, 《國(guó)家公園法》已被列入十三屆全國(guó)人大立法計(jì)劃; 《自然保護(hù)地法》尚未明確立法時(shí)間表?，F(xiàn)實(shí)提出一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題, 即必須在把握好國(guó)家公園與自然保護(hù)地的關(guān)系的基礎(chǔ)上, 厘清《國(guó)家公園法》與《自然保護(hù)地法》的關(guān)系, 確定兩部法律的基本定位、立法原則、基本制度體系, 然后再進(jìn)入具體立法環(huán)節(jié)。

2.1  自然保護(hù)地體系建設(shè)的歷史使命決定了必須統(tǒng)籌考慮自然保護(hù)地立法

縱觀世界各國(guó)的自然保護(hù)地立法, 由于不同政治傳統(tǒng)、自然保護(hù)法框架以及自然保護(hù)地定位, 形成了不同的立法模式(Lausche, 2016)。2004年全國(guó)人大常委會(huì)將《自然保護(hù)區(qū)法》納入立法計(jì)劃(孫佑海和陳少云, 2004), 2006年分別由不同部門草擬了《自然保護(hù)區(qū)法(草案建議稿)》、《自然保護(hù)地法(草案征求意見稿)》和《自然保護(hù)區(qū)域法(草案征求意見稿)》; 2013年部分全國(guó)人大代表聯(lián)名提出議案并提出了《自然保護(hù)地法(草案建議稿)》。2018年開始, 國(guó)家林業(yè)和草原局積極推動(dòng)《國(guó)家公園法》的制定工作, 也提出了草案建議稿。這些草案雖然都未真正進(jìn)入立法程序, 并且有的由立法機(jī)關(guān)推動(dòng), 有的由部門推動(dòng), 有的由社會(huì)組織推動(dòng), 但從中可以看出兩種主要的立法模式選擇: 一是系統(tǒng)性模式——建立以自然保護(hù)地法為基礎(chǔ)、國(guó)家公園法和其他自然保護(hù)地法律法規(guī)為主體、相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為支撐的自然保護(hù)地立法體系, 凸顯自然保護(hù)地立法的整體性、系統(tǒng)性; 二是主體法模式——建立以《國(guó)家公園法》為主體, 其他自然保護(hù)地類型法規(guī)為補(bǔ)充的立法, 突出國(guó)家公園的主體地位。筆者認(rèn)為, 自然保護(hù)地法必須定位于系統(tǒng)性, 只有統(tǒng)籌謀劃其立法體系的框架與內(nèi)容, 才能滿足自然保護(hù)地建設(shè)“保護(hù)優(yōu)先, 生態(tài)修復(fù)為主”的需求, 符合“為子孫后代留下更多自然遺產(chǎn)”的保護(hù)理念。

自然保護(hù)地體系是依托國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度和主體功能區(qū)劃的自然保護(hù)措施。從生態(tài)的角度看, 自然保護(hù)地的最大特性是一定區(qū)域內(nèi)的各種要素與生物形成一個(gè)完整的系統(tǒng); 從管理的角度看, 各類自然保護(hù)地涉及自然資源、生態(tài)保護(hù)、文化旅游等多個(gè)方面, 是一個(gè)整體。在保護(hù)方面, 依托生態(tài)紅線和自然資源產(chǎn)權(quán)制度, 對(duì)提升保護(hù)水平和能力的期望更高; 在治理方面, 自然保護(hù)地功能直接關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生福祉, 政府、企業(yè)、社會(huì)都有權(quán)利也有義務(wù), 以不同方式參與自然保護(hù)地的“改革戰(zhàn)”; 在生態(tài)安全方面, 自然保護(hù)地事關(guān)國(guó)家興衰和民族存亡, 是國(guó)家安全的重要組成部分(Grazia et al, 2016)。處理好自然保護(hù)地涉及的各種法律關(guān)系, 確保保護(hù)地類型完整、面積合理、功能齊全, 必須構(gòu)建政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公民主動(dòng)的新的多元共治體制, 探索自然保護(hù)的新途徑。

自然保護(hù)地建設(shè)要實(shí)現(xiàn)“保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”的定位, 不僅要制定一部將這些因素全面考慮、統(tǒng)籌謀劃的綜合性法律, 還要根據(jù)不同自然保護(hù)地類型特點(diǎn)和具體功能制定相應(yīng)的基礎(chǔ)性和支撐性法律法規(guī)。自然保護(hù)地法體系要針對(duì)行政區(qū)劃分割自然地理空間和流域的問(wèn)題, 以系統(tǒng)性思維, 統(tǒng)籌考慮自然保護(hù)地建設(shè)所涉及各地改革發(fā)展、各項(xiàng)區(qū)際政策、各領(lǐng)域建設(shè)、各種資源要素, 建立區(qū)域協(xié)同、合作機(jī)制, 促進(jìn)自然保護(hù)地實(shí)現(xiàn)流域協(xié)同發(fā)展、區(qū)域互動(dòng)合作, 形成生態(tài)文明建設(shè)的先行示范區(qū)。針對(duì)一個(gè)保護(hù)區(qū)多部門分工負(fù)責(zé)的問(wèn)題, 按照生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律, 把自然保護(hù)地安全、生物多樣性、人居、旅游、適度利用等問(wèn)題一體考慮, 建立自然保護(hù)地統(tǒng)一監(jiān)管制度, 切實(shí)解決自然保護(hù)地?zé)o序開發(fā)、商業(yè)利用等問(wèn)題。針對(duì)規(guī)劃混亂的狀況, 建立多規(guī)合一制度, 優(yōu)化自然保護(hù)地類型布局, 堅(jiān)持多種形式有機(jī)結(jié)合、多種保護(hù)方式綜合運(yùn)用, 不斷提升自然保護(hù)地治理水平與能力。這個(gè)意義上的自然保護(hù)地法不是一般意義上的自然資源法, 也不是自然環(huán)境保護(hù)法, 而是自然保護(hù)地體系綜合決策、保護(hù)與利用統(tǒng)籌考慮、人與自然和諧發(fā)展、中央和地方協(xié)同聯(lián)動(dòng)的法律制度體系, 是綜合行政、民事、刑事等多種法律調(diào)整手段、實(shí)體法與程序法相互銜接的法律系統(tǒng)。

2.2  確定自然保護(hù)地體系建設(shè)的重大利益關(guān)系決定了必須統(tǒng)籌考慮自然保護(hù)地立法

自然保護(hù)地體系建設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略, 把保持一個(gè)完整的、健康的自然生態(tài)系統(tǒng)提升到治國(guó)理政的高度, 以改變長(zhǎng)期存在的生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“不協(xié)調(diào)、不平衡”的問(wèn)題。由此, 如何調(diào)整發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系成為了自然保護(hù)地立法需要解決的重大利益關(guān)系。

從自然保護(hù)地體系建設(shè)的整體看, 各種類型的自然保護(hù)地既是以生態(tài)要素為紐帶和基礎(chǔ)的自然單元, 同時(shí)也是構(gòu)成人類生產(chǎn)和生活的經(jīng)濟(jì)社會(huì)單元, 是自然系統(tǒng)、管理系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、法律系統(tǒng)等的復(fù)合體。自然保護(hù)地建設(shè)中, 生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展是一個(gè)整體, 為此必須統(tǒng)籌考慮自然保護(hù)地建設(shè)與科學(xué)利用自然資源、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。這就需要樹立整體立法的理念與模式, 將一定空間范圍內(nèi)各子系統(tǒng)之間的關(guān)系統(tǒng)籌考慮, 建立綜合調(diào)控的法律制度體系。

從局部發(fā)展與自然保護(hù)地體系的關(guān)系看, 自然保護(hù)地可能涉及不同省份、區(qū)域, 不同類型自然保護(hù)地建設(shè)訴求不一, 不同主體對(duì)自然保護(hù)地也可能產(chǎn)生特定的功能訴求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展, 自然資源約束趨緊, 多元化的訴求將不可避免導(dǎo)致沖突與博弈的日趨激烈; 針對(duì)自然保護(hù)地的多功能屬性, 各方面的利益表達(dá)不同。比如, 隨著國(guó)家公園體制改革的推進(jìn), 已經(jīng)批準(zhǔn)建立的國(guó)家公園已經(jīng)初步建成并發(fā)揮作用, 國(guó)家公園逐步走向保護(hù)管理的新時(shí)期, 由于國(guó)家公園改革的最終歸屬是由國(guó)家直接管理, 中央與地方在國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中的矛盾日益顯現(xiàn), 多主體參與治理的壓力也不斷加大。此外, 由于不同地方的國(guó)家公園有不同的建設(shè)基礎(chǔ), 歷史發(fā)展所形成的產(chǎn)業(yè)布局、管理格局、人文傳統(tǒng)都可能對(duì)國(guó)家公園改革產(chǎn)生不同程度的影響, 尤其是存在于國(guó)家公園范圍內(nèi)的企業(yè)、居民的利益訴求與實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園建設(shè)目標(biāo)的矛盾日益突出。如果國(guó)家公園體制改革涉及的行政區(qū)域和不同行業(yè)、部門在思想認(rèn)識(shí)上不能形成一條心, 在實(shí)際行動(dòng)中不能形成一盤棋, 把國(guó)家公園建設(shè)成為 “生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性”的目標(biāo)就會(huì)變成一句空話。這也需要統(tǒng)籌考慮自然保護(hù)地立法體系, 建立協(xié)同、協(xié)調(diào)的法律機(jī)制, 將各類自然保護(hù)地建設(shè)所涉及的利益關(guān)系納入法律制度, 平衡好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。

2.3  創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制、構(gòu)建多元共治體系決定了必須統(tǒng)籌考慮自然保護(hù)地立法

雖然正在推進(jìn)的機(jī)構(gòu)改革, 尤其是自然資源部和國(guó)家林草局的組建開啟了創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制的新窗口, 但現(xiàn)行管理體制在很多方面不能適應(yīng)自然保護(hù)地體系建設(shè)新要求, 如何在本來(lái)就很脆弱的生態(tài)環(huán)境條件下, 依托現(xiàn)有資源, 統(tǒng)籌謀劃自然保護(hù)地類型, 建設(shè)合理的自然保護(hù)地體系, 處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、自然保護(hù)的矛盾, 貫徹綠色循環(huán)低碳發(fā)展理念, 推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式向有利于節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)轉(zhuǎn)型升級(jí), 在中國(guó)前期準(zhǔn)備不足, 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)欠缺。還有一些部門和地區(qū), 因?yàn)榧鹊美娑鴮?duì)全面推進(jìn)自然保護(hù)地體制改革、創(chuàng)新管理體制機(jī)制認(rèn)識(shí)不到位、有抵觸情緒, 甚至以各種方式阻礙改革。這更需要以突破部門利益、地方利益的藩籬的決心和勇氣強(qiáng)力推進(jìn)體制改革, 通過(guò)系統(tǒng)謀劃自然保護(hù)地立法體系, 建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)劃引領(lǐng)、市場(chǎng)運(yùn)作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制, 促進(jìn)政府主導(dǎo)、多元主體積極參與、相關(guān)利益方通力協(xié)作的多元共治格局逐步形成, 加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變, 提高公共服務(wù)水平, 創(chuàng)造良好的自然保護(hù)地體系運(yùn)行環(huán)境。

自然保護(hù)地建設(shè)的首要任務(wù)是生態(tài)修復(fù), 要優(yōu)先實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程, 把防護(hù)林體系建設(shè)、水土流失及巖溶地區(qū)石漠化治理、退耕還林還草、水土保持、河湖和濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)等作為推動(dòng)自然保護(hù)地建設(shè)的優(yōu)先選項(xiàng), 增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)服務(wù)功能, 涉及到中央與地方的多個(gè)管理部門、也涉及多個(gè)省(市、區(qū)); 但從目前的法律制度看, 自然保護(hù)地建設(shè)方面的中央事權(quán)與地方事權(quán)、地方之間的事權(quán)、中央部門事權(quán)與地方部門事權(quán)等方面, 既缺乏劃分依據(jù), 也沒(méi)有評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn), 還欠缺健全的協(xié)調(diào)、協(xié)作機(jī)制, 造成了自然保護(hù)地治理中的不同部門公權(quán)力、公權(quán)力與私權(quán)利、職權(quán)與職責(zé)等劃分不清, 導(dǎo)致自然保護(hù)地各級(jí)地方政府之間封閉、自利化管理, 職能部門之間“七虎爭(zhēng)山”, 自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的事權(quán)被虛化、弱化, 政府與市場(chǎng)、社會(huì)、公眾之間尚未形成治理合力等問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決, 從根本上有賴于統(tǒng)籌考慮自然保護(hù)地立法體系, 對(duì)自然保護(hù)地事權(quán)的劃分作出系統(tǒng)性、科學(xué)性的制度設(shè)計(jì)和安排。

2.4  重構(gòu)法律制度、協(xié)調(diào)溝通法律部門之間的關(guān)系決定了必須統(tǒng)籌考慮自然保護(hù)地立法

隨著自然保護(hù)地改革的深入推進(jìn), 自然保護(hù)地內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)環(huán)境之間, 地區(qū)間和部門間, 以及各相關(guān)產(chǎn)業(yè)之間的矛盾日漸突出, 關(guān)系協(xié)調(diào)和利益調(diào)整非常復(fù)雜, 權(quán)益糾紛也會(huì)越來(lái)越多。各利益主體往往立足于自身立場(chǎng), 將多元利益主張通過(guò)“法言法語(yǔ)”轉(zhuǎn)化為權(quán)利的主張及沖突博弈, 力求獲取法律的支持。但是現(xiàn)行的立法層級(jí)較低和采取分散立法模式, 導(dǎo)致法制基礎(chǔ)薄弱、法律制度相互沖突和法律空白等問(wèn)題同時(shí)存在, 不足以徹底解決自然保護(hù)地建設(shè)過(guò)程中的嚴(yán)重利益沖突問(wèn)題。

在立法層級(jí)方面, 自然保護(hù)地立法最為薄弱;在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)體系中, 與自然保護(hù)地有關(guān)的法律法規(guī)最為薄弱, 與加強(qiáng)管理的客觀要求特別是自然保護(hù)地管理體制改革的現(xiàn)實(shí)要求極不適應(yīng)。一是國(guó)家立法滯后, 綜合性的自然保護(hù)地立法長(zhǎng)期處于空白狀態(tài); 二是地方立法層面遭遇困境, 隨著國(guó)家公園體制改革的快速推進(jìn), 各種矛盾凸顯, 一些地方加快了相關(guān)立法步伐, 但由于國(guó)家公園體制改革屬于中央事權(quán), 地方立法在這方面難以真正有所作為。目前, 我國(guó)有效的自然保護(hù)地立法僅有《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》, 屬于立法效力較低的單項(xiàng)立法, 不能滿足解決自然保護(hù)地問(wèn)題的法律需求。

在立法模式方面, 采取了資源、環(huán)境分別立法形式(呂忠梅, 2018), 雖然在自然資源和環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律中, 有一些涉及自然保護(hù)地的條款, 但這些法律制度主要按照資源要素設(shè)立, 缺乏對(duì)自然生態(tài)的系統(tǒng)性和完整性考慮, 加之各類保護(hù)地依據(jù)各自的法規(guī)建立、運(yùn)行, 缺乏國(guó)家法律統(tǒng)一協(xié)調(diào), 不可避免地出現(xiàn)了自然保護(hù)地分類不科學(xué)、區(qū)域重疊、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不清晰、公益屬性不明確、多頭交叉管理、權(quán)力與責(zé)任不明確、保護(hù)與開發(fā)矛盾難以協(xié)調(diào)等問(wèn)題。值得注意的是, 由于我國(guó)實(shí)際上的行政主導(dǎo)立法方式, 各涉及自然保護(hù)地的管理部門容易從各自的管理職能出發(fā)考慮自然保護(hù)問(wèn)題, 而導(dǎo)致法律制度間的不一致、不銜接和空白。這些制度運(yùn)用到自然保護(hù)地管理中, 不僅缺乏對(duì)自然保護(hù)地特殊問(wèn)題的針對(duì)性, 而且可能導(dǎo)致法律制度實(shí)施的負(fù)效益, 出現(xiàn)各部門“依法打架”, 因部門利益競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致自然保護(hù)地的保護(hù)目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

因此, 現(xiàn)行的立法體制不能適應(yīng)建立自然保護(hù)地管理體系的需要, 必須加以改革, 通過(guò)采取綜合立法方式, 統(tǒng)籌考慮自然保護(hù)地的立法效力層次, 注重自然保護(hù)地涉及自然、行業(yè)、地區(qū)等不同要素, 具有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化屬性復(fù)合交融的特點(diǎn), 系統(tǒng)分析自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)與其他生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同構(gòu)性, 從制度上予以引導(dǎo)、規(guī)范、預(yù)防, 以滿足自然保護(hù)地區(qū)位特征、自然特性與管理特點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)需求。

3  以整體性思維處理好國(guó)家公園法與自然保護(hù)地法的關(guān)系

按照“國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充”的自然保護(hù)地格局, 我國(guó)的自然保護(hù)地立法應(yīng)該是一個(gè)綜合性的立法體系, 理想模式是“基本法 + 專類保護(hù)地法 + 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”。該立法體系理應(yīng)以憲法為基礎(chǔ)、以自然保護(hù)地基本法為主干、以國(guó)家公園等不同類型的自然保護(hù)地法規(guī)規(guī)章為重要組成部分、以各類標(biāo)準(zhǔn)為支撐, 是一個(gè)相互協(xié)調(diào)、相互配合的完整系統(tǒng)。但從現(xiàn)實(shí)情況看, 十三屆全國(guó)人大常委會(huì)已將《國(guó)家公園法》列入二類立法計(jì)劃, 并啟動(dòng)了相關(guān)立法研究工作, 而《自然保護(hù)地法》能否進(jìn)入立法程序還是一個(gè)未知數(shù)。這意味著, 《國(guó)家公園法》不僅有可能先于《自然保護(hù)地法》出臺(tái), 而且在效力等級(jí)上還可能與《自然保護(hù)地法》平行。這一安排客觀上帶來(lái)了自然保護(hù)地立法體系建設(shè)的問(wèn)題, 需要我們從自然保護(hù)地立法體系的角度, 處理好《國(guó)家公園法》與未來(lái)可能制定的《自然保護(hù)地法》的關(guān)系, 在《國(guó)家公園法》中建立必要的銜接機(jī)制、預(yù)留可能的立法空間, 為形成兩部法律間的制度銜接、機(jī)制協(xié)同展開深入研究。

3.1  積極探索《國(guó)家公園法》的法律制度創(chuàng)新

國(guó)家公園體制改革承擔(dān)著自然保護(hù)地體系改革“先行先試”的重任, 《國(guó)家公園法》的制定, 探索法律制度創(chuàng)新也是其應(yīng)有之義。系統(tǒng)研究國(guó)家公園法的制度創(chuàng)新問(wèn)題, 是當(dāng)前面臨的緊迫任務(wù), 也是難點(diǎn)?！秶?guó)家公園法》既要通過(guò)促進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地體系的制度破冰, 又要以國(guó)家公園帶動(dòng)其他保護(hù)地向前發(fā)展, 解決原有痼疾, 為中國(guó)特色的自然保護(hù)地體系建設(shè)提供示范和成功案例。

從法律屬性上看, 《國(guó)家公園法》是一部“管理法”, 其主要內(nèi)容是規(guī)定國(guó)家公園設(shè)立、管理、保護(hù)和利用的基本原則、標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)權(quán)限、權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等等(李博炎等, 2017)。在現(xiàn)實(shí)情況下, 國(guó)家公園體制改革作為自然保護(hù)地建設(shè)的重要組成部分, 自然保護(hù)地建設(shè)需要生態(tài)文明體制改革提供支撐, 根據(jù)我國(guó)法律體系現(xiàn)狀, 至少應(yīng)從如下方面進(jìn)行《國(guó)家公園法》制度創(chuàng)新的探索:

一是國(guó)家公園法中的產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新, 形成國(guó)家所有自然資源所有權(quán)與使用權(quán)管理新機(jī)制。國(guó)家公園體制改革的核心是重新劃定保護(hù)區(qū)域并明確自然資源資產(chǎn)的法律屬性, 必然涉及到自然資源所有權(quán)及其相關(guān)法律制度。建立有效的適合國(guó)家公園體制改革的新型產(chǎn)權(quán)制度, 既要以已經(jīng)出臺(tái)的《民法總則》及正在編纂的《民法典物權(quán)編》建立的自然資源權(quán)屬制度為依據(jù), 也要以各自然資源法建立的不同類型自然資源權(quán)屬制度為基礎(chǔ), 處理好登記確權(quán)、所有權(quán)與用益權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)之間的關(guān)系。

二是創(chuàng)新體制機(jī)制, 實(shí)現(xiàn)從“行政管理”到“多元共治”的轉(zhuǎn)變。國(guó)家公園體制改革的重要任務(wù)是在嚴(yán)格管理的同時(shí), 在不同程度上滿足人民群眾旅游休閑的需求, 這就會(huì)涉及特許經(jīng)營(yíng)、特許保護(hù)等相關(guān)制度。處理好國(guó)家公園的規(guī)劃?rùn)?quán)、管理權(quán)、開發(fā)利用權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、特別保護(hù)權(quán)等各種關(guān)系, 既涉及不同的政府部門現(xiàn)有權(quán)力的調(diào)整、也涉及各利益相關(guān)方的利益整合, 需要按照“職權(quán)法定”原則重新配置權(quán)力, 按照權(quán)利保障確認(rèn)權(quán)利, 必須要解決事權(quán)配置及權(quán)利保障的原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序、救濟(jì)等問(wèn)題, 以保證《國(guó)家公園法》具有可操作性, 具有執(zhí)行力。

三是創(chuàng)新國(guó)家公園法的利益協(xié)調(diào)機(jī)制, 形成“共建、共享、共贏”新格局。國(guó)家公園體制改革的主要內(nèi)容是對(duì)一定的保護(hù)區(qū)域進(jìn)行最嚴(yán)格的管理, 這意味著在國(guó)家公園法中建立一系列的限制、禁止性制度, 這是必須的。但是, 國(guó)家公園立法必須解決“既見物也見人”的問(wèn)題, 統(tǒng)籌考慮建立國(guó)家公園可能對(duì)區(qū)域內(nèi)外人民生產(chǎn)生活的影響, 考慮限制、禁止措施的正當(dāng)性與合理性, 并建立相應(yīng)的利益平衡機(jī)制, 通過(guò)建立補(bǔ)償、賠償制度, 保護(hù)好當(dāng)?shù)鼐用竦纳鏅?quán)、發(fā)展權(quán)以及文化多樣性。

3.2  在《國(guó)家公園法》中為自然保護(hù)地立法體系預(yù)留制度空間

確立《國(guó)家公園法》與《自然保護(hù)地法》有機(jī)銜接原則, 統(tǒng)籌考慮兩部法律之間的制度關(guān)系。充分考慮國(guó)家公園在自然保護(hù)地體系中的主體地位, 按照兼顧特殊性與一般性的思路, 設(shè)計(jì)《國(guó)家公園法》的制度體系與主要內(nèi)容。

在明確了《國(guó)家公園法》是自然保護(hù)地法體系中的骨干性法律的定位的前提下, 結(jié)合《國(guó)家公園法》先行啟動(dòng)的現(xiàn)實(shí), 對(duì)國(guó)家公園法的制度進(jìn)行類型化, 并按照與自然保護(hù)地法的關(guān)系密切程度加以區(qū)別處理。一是對(duì)僅適用于國(guó)家公園的特殊性的制度, 不必考慮與自然保護(hù)地法的銜接問(wèn)題。主要是關(guān)于國(guó)家公園的國(guó)家屬性、劃定方法、國(guó)家自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、中央政府保障等專門目標(biāo)、原則、機(jī)制和制度。二是可普遍適用于其他保護(hù)地類型的一般制度, 應(yīng)該按照“一般與特殊”的原則, 適當(dāng)考慮與自然保護(hù)地法的區(qū)別, 在《國(guó)家公園法》中更多規(guī)定適用于國(guó)家公園的制度, 如特許經(jīng)營(yíng)制度、地役權(quán)制度、生態(tài)修復(fù)制度、利益相關(guān)方參與制度、責(zé)任追究制度等。三是體現(xiàn)自然保護(hù)地體系基本方向和基本原則的制度, 要考慮在《自然保護(hù)地法》缺位的情況下, 充分發(fā)揮國(guó)家公園改革先行的意義和價(jià)值, 有力規(guī)制自然保護(hù)地其他類型, 防止自然保護(hù)地改革變性變味, 在一定程度上發(fā)揮基本法的作用, 如生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)、全民公益性保護(hù)的原則、目標(biāo)和相關(guān)制度等(張振威和楊銳, 2016)。

3.3  切實(shí)推動(dòng)自然保護(hù)地立法從“單項(xiàng)局部立法”到“多項(xiàng)綜合立法”的轉(zhuǎn)變

按照“建設(shè)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”的改革要求, 自然保護(hù)地建設(shè)特別需要率先在保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)原則、類型確定、監(jiān)管模式等方面完成總體定位與頂層設(shè)計(jì)。雖然《國(guó)家公園法》的出臺(tái), 會(huì)極大推動(dòng)自然保護(hù)地的法律制度建設(shè), 健全相關(guān)體制機(jī)制, 但自然保護(hù)地立法也有其獨(dú)特內(nèi)容, 自然保護(hù)地體系的一些特殊問(wèn)題也不會(huì)因《國(guó)家公園法》的頒布而自然得到解決。我們不能忘記, 建立完善的自然保護(hù)地體系才是改革的歸宿, 《國(guó)家公園法》的制定并不代表改革任務(wù)的完成。另外, 我國(guó)現(xiàn)行的《自然保護(hù)區(qū)條例》是典型的“單項(xiàng)局部立法”, 不能擔(dān)負(fù)自然保護(hù)地立法基礎(chǔ)的重任, 必須另起爐灶, 按照“多項(xiàng)綜合立法”的整體性思維, 重新構(gòu)建《自然保護(hù)地法》的立法目標(biāo)、基本原則和制度體系。

一是確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。自然保護(hù)地的生態(tài)要素與人文因素形成了不同類型自然保護(hù)地質(zhì)與量的特殊性, 客觀上約束著人類生產(chǎn)、生活與管理活動(dòng)。鑒于自然和生物多樣性保護(hù)的極端重要性, 自然保護(hù)地建設(shè)必須堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的戰(zhàn)略定位, 自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境只能優(yōu)化不能惡化, 涉及自然保護(hù)地的一切人類活動(dòng)都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提。由于體制的慣性, 一些地方的發(fā)展訴求仍占據(jù)上風(fēng), 違法違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生, 迫切需要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則, 劃定行為底線與紅線, 夯實(shí)自然保護(hù)地制度基礎(chǔ)。因此, 根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)狀況和保護(hù)目標(biāo), 以提升、保障自然保護(hù)地生態(tài)服務(wù)功能為訴求, 通過(guò)制定《自然保護(hù)地法》, 對(duì)與自然保護(hù)地相關(guān)的管理行為、保護(hù)行為與利用行為進(jìn)行類型化, 建立相應(yīng)的調(diào)整原則與制度規(guī)范, 建立負(fù)面清單, 強(qiáng)化禁止性規(guī)定與責(zé)任追究, 是《自然保護(hù)地法》能否取得實(shí)效的關(guān)鍵性舉措。

二是構(gòu)建多維面向的制度體系?！蹲匀槐Ｗo(hù)地法》作為自然保護(hù)地立法體系中的“基本法”, 具有為各種類型自然保護(hù)地立法和制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)的功能, 理應(yīng)采取“提取公因式”方式、提煉抽象可適用于不同類型保護(hù)地的普遍性制度。根據(jù)制度的適用范圍, 可劃分為自然保護(hù)地共性制度與自然保護(hù)地個(gè)性制度; 根據(jù)制度的空間面向, 劃分為適用于自然保護(hù)地某一具體方面的“點(diǎn)上”制度、涉及自然保護(hù)地某一領(lǐng)域的“線上”制度和廣泛運(yùn)用于各類自然保護(hù)地整體的“面上”制度; 根據(jù)社會(huì)關(guān)系規(guī)范的重要性、典型性, 劃分為調(diào)整重大利益關(guān)系的核心制度和調(diào)整普通利益關(guān)系的一般制度?！蹲匀槐Ｗo(hù)地法》主要規(guī)定共性制度、“面上制度”和一般制度(呂忠梅, 2019)。

三是增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的針對(duì)性適用。按照生態(tài)文明制度建設(shè)的趨勢(shì), 《自然保護(hù)地法》應(yīng)結(jié)合自然保護(hù)地體系建設(shè)需求, 研究創(chuàng)設(shè)一些新的制度, 包括拓展自然保護(hù)地空間管理的多規(guī)合一、生態(tài)紅線、生態(tài)承載能力監(jiān)測(cè)評(píng)估制度, 適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需求的生態(tài)補(bǔ)償、自然資源有償使用制度, 促進(jìn)多元共治的跨部門銜接會(huì)商、鼓勵(lì)利益相關(guān)方參與、信息公開、目標(biāo)質(zhì)量考核等制度。

4  結(jié)語(yǔ)

根據(jù)“建設(shè)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地”的整體性改革目標(biāo), 制定《國(guó)家公園法》時(shí)絕不能就事論事。一方面, 將要制定的《國(guó)家公園法》不應(yīng)是國(guó)家公園改革總體方案的“直譯”, 而是運(yùn)用法律理性、法律邏輯、法律語(yǔ)言的“意譯”。另一方面, 先行制定的《國(guó)家公園法》既要通過(guò)促進(jìn)國(guó)家公園規(guī)范化建設(shè)實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地體系的制度破冰, 又要以國(guó)家公園治理帶動(dòng)其他類型保護(hù)地的發(fā)展, 消除原有痼疾, 為中國(guó)特色的自然保護(hù)地體系建設(shè)提供制度示范和成功案例。

與此同時(shí), 應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)地立法體系的研究, 為“形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系”提供法律依據(jù)。一方面, 認(rèn)真梳理現(xiàn)有的立法實(shí)踐, 分析已制定的《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)、規(guī)章以及地方性法規(guī)規(guī)章的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn), 厘清各種各類立法之間的關(guān)系。另一方面, 深入研究自然保護(hù)地立法的基礎(chǔ)理論問(wèn)題, 解決自然保護(hù)地立法在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的地位、自然保護(hù)地立法的性質(zhì)定位與價(jià)值取向、自然保護(hù)地立法與環(huán)境資源立法的關(guān)系、自然保護(hù)地立法的內(nèi)在邏輯與結(jié)構(gòu)、自然保護(hù)地立法的制度體系等基礎(chǔ)性問(wèn)題, 為未來(lái)制定《自然保護(hù)地法》及相關(guān)法規(guī)、規(guī)章提供理論支撐。以充分發(fā)揮自然保護(hù)地的特殊功能與作用, 實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的“良法善治”。