1 我國自然保護地的發(fā)展、挑戰(zhàn)與轉型

自20世紀80年代以來, 我國的自然生態(tài)保護取得了長足進步。自然保護區(qū)是我國生態(tài)保護的核心區(qū)域, 其發(fā)展和演化在一定程度上體現了我國生態(tài)保護的進程和特點。盡管我國的第一個自然保護區(qū)(廣東鼎湖山)始建于1956年, 但真正意義上的自然生態(tài)保護還是在改革開放以后, 并隨著環(huán)境保護工作的開展日益得到重視, 我國的自然保護區(qū)數量不斷增加,面積也逐步擴大。

根據國務院《關于自然保護區(qū)建設和管理工作情況的報告》, 目前我國已建立各類自然保護區(qū)2,740處, 總面積達147萬km²,其中陸域面積142萬km², 約占我國陸地國土面積的14.8%; 國家級自然保護區(qū)446處, 總面積97萬km²,約占國土面積的10%。這些數據都已達到甚至超過世界平均水平。這些保護區(qū)的建成促進了我國自然生態(tài)的改善。調查顯示, 目前我國85%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型和野生動植物已得到有效保護, 80%以上國家重點保護野生動物野外種群穩(wěn)中有升, 東北虎(Panthera tigrisaltaica)、東北豹(P. pardus orientalis)、大熊貓(Ailuropoda melanoleuca)等部分珍稀瀕危物種野外種群數量逐步恢復, 生態(tài)系統(tǒng)退化和生物多樣性急劇下降的趨勢得到減緩。

圖為吉林琿春東北虎國家級自然保護區(qū)管理局提供的東北虎、東北豹照片

與此同時, 我們也注意到, 進入“十一五”特別是2010年之后, 自然保護區(qū)增長進入低潮期。不僅如此, 與過去快速增長的保護地數量相比, 生態(tài)保護的質量和效率存在較大差距, 自然保護區(qū)的建設和管理面臨著保護與開發(fā)的矛盾、管理機制不健全、基礎工作薄弱、區(qū)域布局有待完善等挑戰(zhàn)。這些也被最近首批中央環(huán)保督察組反映的各地自然保護區(qū)內普遍的違法違規(guī)現象所證實。上述問題說明, 在現階段, 以數量增長為導向的自然保護區(qū)粗放發(fā)展模式難以為繼, 未來自然保護地建設需要通過轉型和創(chuàng)新, 過渡到以優(yōu)化空間結構和提高生態(tài)系統(tǒng)服務功能為核心的質量優(yōu)先的路徑上來。

經過60多年的發(fā)展, 我國已形成包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園等十多類保護地在內的多層級、多類型的自然保護地體系, 數量上萬個, 面積已約占國土面積20%。目前我國自然保護地體系本身存在一些深層的體制機制問題, 嚴重影響著我國生態(tài)保護成效的有效提高。這些障礙包括: 自然生態(tài)保護法律體系不健全, 自然保護地體系缺乏頂層設計, 自然保護地管理機制不健全, 各類自然保護地的保護與發(fā)展矛盾突出。

針對上述問題, 黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制, 2015年出臺的《生態(tài)文明體制改革總體方案》也提出要改革各部門分頭設置自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文化自然遺產、地質公園、森林公園等的體制, 對上述保護地進行功能重組, 合理界定國家公園范圍。自2015年開始, 國家發(fā)展和改革委員會也牽頭各部委組織開展了國家公園體制試點。習近平主席2016年初更明確指出“要著力建設國家公園, 保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性, 給子孫后代留下一些自然遺產”。

北京長城國家公園試點（蔡春雷攝）

因此, 應以國家公園建設為契機, 推動國家生態(tài)保護的轉型, 重構我國自然保護地體系, 理順各類保護地之間的關系, 明確各類保護地特別是國家公園的功能定位, 解決長期困擾我國的自然保護地多頭管理、破碎化管理和一刀切管理問題, 制定自然生態(tài)保護的相關法律, 促進自然保護地的良法善治, 探索自然保護地的綠色發(fā)展機制, 緩解各類自然保護地長期面臨的保護和發(fā)展矛盾, 從而進一步推進我國生態(tài)文明治理(governance)體系的建設。

2  我國國家公園頂層制度設計的創(chuàng)新

國家公園是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的一種重要方式, 對保護優(yōu)秀自然文化遺產、推進自然資源科學利用、促進人與自然和諧, 具有十分重要的意義。經過兩年多的試點工作, 《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《總體方案》)正式出臺。這標志著試點工作取得重要進展, 我國國家公園體制的頂層設計初步完成,國家公園建設進入實質性推進階段。

與制定單項制度不同, 國家公園理念的提出及體制試點承載著綜合性配套改革的重任, 涉及到法律法規(guī)、管理體制、保護制度、運行機制、協(xié)同共治等多方面內容。為貫徹落實習近平主席重要講話精神及中央各項生態(tài)文明改革決定, 盡管存在現行管理體制和法律規(guī)定的障礙, 但在各部門和地方的共同努力下,國家公園試點工作推進較快, 各方對國家公園理念的認識不斷深化,體制機制的改革路徑也越來越清晰?！犊傮w方案》的出臺正是各方面共同努力的集中體現。

《總體方案》的編制貫徹了習近平主席系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略, 并遵循了黨的十八屆三中全會以來各項生態(tài)文明改革文件的基本脈絡, 同時, 《總體方案》也充分考慮了我國保護地的基本國情和自然生態(tài)保護的基本規(guī)律, 在吸取國家公園體制試點經驗的基礎上, 針對需要解決的現實問題, 在體制機制設計上開拓創(chuàng)新。《總體方案》對國家公園的保護突出強調以下三個特性:

一是完整性。這一方面是根據自然生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性的內在規(guī)律要求, 必須進行系統(tǒng)保護, 另一方面, 由于我國的保護地涉及多個利益相關方,因此國家公園在管理上也要采取統(tǒng)一管理并鼓勵共同參與的綜合模式。

二是科學性。國家公園是具有國家代表性、典型性的重要保護地, 為體現生態(tài)保護第一的原則, 需要制定科學的標準, 明確空間布局, 突出保護的重點及其科學內涵, 并對重點生態(tài)功能進行差別化保護。

三是漸進性。目前世界上許多國家都建立了自己的國家公園體系, 并有不少成熟經驗, 但也存在多種模式。國家公園在我國是新生事物, 在創(chuàng)建過程中,難免存在認識上、操作上、監(jiān)管模式上的不同看法。對此, 《總體方案》堅持實事求是, 力求做好改革過程的銜接, 在國家公園設立、所有權讓渡、保護地整合等方面采取有步驟、分階段推進的漸進改革方針, 成熟一個設立一個, 以保障國家公園建設依法科學有序推進。

作為國家公園建設的頂層設計, 《總體方案》有兩個核心, 也是基礎性制度規(guī)定。

一是科學界定國家公園的內涵, 明確國家公園定位。在國家公園體制試點過程中, 由于理解上的偏差和缺少明確規(guī)定, 曾一度出現各部門各地方紛紛設立不同類型的所謂“國家公園”, 導致對國家公園的認識誤區(qū)。因此, 《總體方案》明確要求樹立正確的國家公園理念, 堅持生態(tài)保護第一、國家代表性和全民公益性的原則, 實現國家所有、全民共享、世代傳承的目標。國家公園的首要功能是保護重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性, 兼具科研、教育、游憩等綜合功能, 明確其屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū), 實現生態(tài)紅線管理和最嚴格的保護, 并嚴格區(qū)分于其他類型保護地。

二是國家公園采取統(tǒng)一事權、分級管理的體制, 由一個部門統(tǒng)一行使管理職責。這一管理體制以國家公園內的自然資源資產所有權為基礎, 把國家公園作為獨立的自然資源單元進行統(tǒng)一確權登記, 劃清全民所有和集體所有之間的邊界, 并分級行使所有權管理。中央政府和省級政府對國家公園內全民所有的自然資源資產直接和代理行使所有權, 明確事權、協(xié)同管理, 并將在今后逐步過渡到全部由中央政府直接行使所有權。對于重點保護區(qū)域內的集體所有權土地, 要通過協(xié)商、租賃、置換等方式,由國家公園管理機構統(tǒng)一管理。

以所有權為基礎的管理體制也決定了資金機制、監(jiān)管機制、參與機制等配套制度安排的形式, 即需要形成相應的多方協(xié)同管理、多元化資金保障(包括投融資和生態(tài)補償)、多層次監(jiān)管的國家公園治理模式。同時, 在監(jiān)管方面,針對國家所有的自然生態(tài)系統(tǒng)公共物品, 也可嘗試采取管理和監(jiān)管相結合的方式, 這同樣符合國際上關于公共物品管理的基本理論?？傊? 《總體方案》在管理體制方面的創(chuàng)新, 為形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制新模式奠定了基礎, 并為今后逐步構建起以國家公園為代表的自然保護地體系明確了路徑。

《總體方案》同時還制定了一系列相互配套的制度。在保護方面, 統(tǒng)籌制定各類資源的保護管理目標, 通過建立自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的調查、監(jiān)測、評估體系, 堅持以自然恢復為主結合其他措施的保護方式, 建立已設礦產權的逐步退出機制,完善責任追究制度, 不斷提高生態(tài)產品供給能力, 改善生態(tài)系統(tǒng)服務功能。在社區(qū)協(xié)調發(fā)展方面, 建立健全社區(qū)共管機制和社會參與機制, 通過簽訂合作保護協(xié)議方式, 設立生態(tài)管護公益崗位, 讓社區(qū)共同參與保護國家公園周邊自然資源; 通過特許經營方式, 鼓勵社區(qū)、企事業(yè)單位和社會組織投入, 促進自然資源的保護與科學合理利用, 不斷提高社區(qū)居民生活質量,但要同時加強政府監(jiān)管。在監(jiān)管方面, 健全國家公園監(jiān)管制度, 通過第三方評估、健全社會監(jiān)督機制等, 保障各類形式的監(jiān)督有效發(fā)揮作用。

3  建議

應該指出的是, 國家公園建設是一項系統(tǒng)工程, 既需要頂層設計, 更需要具體的行動落實和實踐過程, 所以實施保障至關重要。需要進一步強調以下三點: 一是抓緊完善法律法規(guī), 使改革于法有據。要重新啟動自然保護地法的立法程序, 為我國的國家公園及自然保護地體系建設提供法律保障; 與此同時, 還要考慮抓緊制定國家公園法律法規(guī), 依法依規(guī)設立國家公園,并研究制定國家公園相關配套制度的運作程序、標準規(guī)范和技術規(guī)程, 使下一步國家公園體制改革和建設步入法律軌道, 有序推進國家公園建設。二是要根據國家公園的實踐進程和可能出現的新問題, 不斷作出科學調整, 與時俱進, 為留下最寶貴的自然文化遺產創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。三是國家層面應抓緊成立國家公園體制建設領導協(xié)調機構, 下設辦公室推進日常工作。