建立國家公園體制, 要堅持生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性三大理念, 以實現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承的目標。如何準確理解上述三大理念？為什么要堅持三大理念？如何實踐三大理念？下面分別進行解讀。

1 什么是國家公園？

準確理解三大理念, 需要從現(xiàn)代國家公園運動的源頭談起。1810年英國詩人威廉·華茲華斯(William Wordsworth)提議將英格蘭的“湖區(qū)(lake district)”建設(shè)成為“每個人都享有權(quán)益的某種國家財產(chǎn)(national property), 供人民用眼睛來感知, 用心靈來感受”。1832年, 美國藝術(shù)家喬治·卡特林(George Catlin)為了保護北美水牛、荒野(wilderness)和印第安文化, 提議建立“國家的公園(Nation’s Park)”: “為美國有教養(yǎng)的國民、為全世界、為子孫后代保存和守護這些標本。一個國家的公園, 其中有人也有野獸, 所有的一切在自然之美中都處于原始和鮮活的狀態(tài)。” 1870年9月19日在黃石河的篝火邊, 美國律師康奈利·亨吉斯(Cornelius Hedges)勸說探險隊的商業(yè)伙伴放棄對黃石地區(qū)私有權(quán)的聲索, 因為黃石的壯美不應該為私人所占有, 而應該屬于全體美國人民; 不應該被分割成碎片, 被商業(yè)投機所壟斷, 而應該成為一個國家公園。1872年3月1日, 美國總統(tǒng)簽署法令將懷俄明州西北部8,100余km²的土地劃為“黃石國家公園”——“有益于人民, 為人民所享有的公共公園或愉悅地”。

湖南南山國家公園試點（由湖南省南山國家公園管理局提供）

從1872年至今, 國家公園運動從美國發(fā)展到世界上近200個國家和地區(qū),從單一的國家公園概念衍生出“國家公園與自然保護地體系”、“世界遺產(chǎn)”、“生物圈保護區(qū)”等相關(guān)概念。國家公園概念本身也發(fā)生了顯著的變化, 從最初保障全體國民風景權(quán)益發(fā)展到大尺度生態(tài)過程和生態(tài)系統(tǒng)的保護。目前世界上權(quán)威的國家公園概念是由世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)定義的: “大面積自然或近自然區(qū)域, 用以保護大尺度生態(tài)過程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征, 同時提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學的、教育的、休閑的和游憩的機會。”截至2010年, 世界上共有5,220處國家公園, 面積約509萬km², 占地球陸地面積的3.42%。

2  生態(tài)保護第一

中國國家公園是國家生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容, 是承載生態(tài)文明的綠色基礎(chǔ)設(shè)施。生態(tài)文明背景下的中國國家公園所面臨的環(huán)境、社會、人口形勢, 與工業(yè)文明背景下的美國黃石國家公園和持續(xù)幾千年的農(nóng)業(yè)文明時期中國古代名山風景區(qū)截然不同。1850年中國人口達到農(nóng)業(yè)文明時期的峰值4.3億, 1870年黃石國家公園建立前美國的人口不到4,000萬, 而今天中國的人口規(guī)模近14億, 是前者的3.25倍, 后者的35倍。巨大的人口規(guī)模、史無前例的城市化和工業(yè)化速度使中國單位土地面積的污染排放量超過歷史上最高的兩個國家德國和日本2–3倍。在此背景下, 建立國家公園體制是保障中國國土生態(tài)安全的重大舉措, 相比以審美體驗為目標的名山風景區(qū), 和以美景保護為初始目標的早期黃石國家公園, 大尺度生態(tài)過程和生態(tài)系統(tǒng)保護的戰(zhàn)略地位高得多, 所肩負的時代責任也重要得多。

3  國家代表性

中國國家公園保護的大面積自然或近自然區(qū)域, 是中國生態(tài)價值及其原真性和完整性最高的地區(qū), 是最具戰(zhàn)略地位的國家生態(tài)安全高地, 例如第一輪試點中的三江源、大熊貓、東北虎豹等國家公園體制試點區(qū)都具有這樣的特征。未來中國國家公園也許還將納入更多具審美價值的名山大川, 使國家公園成為美麗中國的華彩樂章, 成為國家形象高貴、生動的代言者, 成為激發(fā)國民國家認同感和民族自豪感的精神源泉。

湖南省南山國家公園管理局提供的兩江峽谷圖片

4  全民公益性

國家公園作為最為珍貴稀有的自然遺產(chǎn), 是我們從祖先處繼承, 還要完整地傳遞給子孫萬世的“綠水青山”和“金山銀山”。因此必須保證這些無價遺產(chǎn)的全民利益最大化、國家利益最大化、民族利益最大化和人類利益最大化。四個利益最大化要求中國國家公園始終將生態(tài)保護放在第一位, 并在此前提下, 吸收融匯中國古代生態(tài)智慧, 為全體中國人民提供作為國家福利而非旅游產(chǎn)業(yè)的高品質(zhì)教育、審美和休閑機會。

5  強化公有、公管、公正“三公”屬性

實踐“生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性”三大理念, 必須強化國家公園的公有、公管、公正“三公”屬性。

公有是它的所有權(quán)屬性; 公管是它的管理權(quán)屬性。國家公園的所有權(quán)和管理權(quán)不能分離。它們不僅是中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的土地, 其管理權(quán)也應該由中央政府直接行使。在這個問題上, 美國優(yōu)勝美地國家公園所走的彎路值得借鑒。優(yōu)勝美地的絕大部分土地屬于聯(lián)邦政府所有, 但是美國國會卻于1864年立法設(shè)立州立公園并交由加利福尼亞州進行管理。幾十年間, 加州在保護方面無所作為, 卻進行了大規(guī)模的旅游開發(fā)。聯(lián)邦政府不得不于1905年收回了對加州的授權(quán), 改由聯(lián)邦政府直接管理, 并將州立公園升級為國家公園。中央政府直接行使所有權(quán)和管理權(quán), 是中國國家公園制度成功與否的關(guān)鍵。建議在中央政府層面重組成立中華人民共和國國家公園和自然保護地管理局或類似機構(gòu)。

公正是它的倫理屬性。習近平同志指出“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品, 是最普惠的民生福祉”。國家公園制度設(shè)計中, 應保證每個國民平等參訪的權(quán)利。為此國家公園應以國民福利為原則, 實行低價格門票以及配套的預約制度和減免門票制度。權(quán)利總是與責任和義務相對應。國家公園志愿者制度將使國民有機會參與國家公園的保護管理, 并強化對國家公園的認知和情感聯(lián)系。

中國國家公園制度設(shè)計中, 也應對代際公平尤其是社區(qū)公平予以足夠重視。中國國家公園邊界內(nèi)外的社區(qū)有可能是世界上規(guī)模最大, 同時也是最復雜和最具挑戰(zhàn)性的區(qū)域。國家公園制度設(shè)計中, 如果不能針對不同地域的國家公園, 創(chuàng)造性地建立有效的社區(qū)共管機制, 國家公園的長治久安就不能得到保證。公正屬性要求盡快研究出臺中華人民共和國國家公園和自然保護地法或類似法律, 以法律形式規(guī)范國家公園和自然保護地利益相關(guān)者的權(quán)利、責任和義務。

實踐三大理念, 還要防止中國國家公園變質(zhì)和變形。防止國家公園從全民公益性事業(yè)變質(zhì)為企業(yè)的“搖錢樹”、地方政府的“經(jīng)濟發(fā)動機”或職能部門的“自留地”; 防止將中國國家公園從自然保護地變形成為城市公園、郊野公園、游樂園或旅游度假區(qū); 防止將嚴格的自然保護區(qū)簡單地轉(zhuǎn)換為國家公園。